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中国水务“改革”乱象及成因

冯建维

 

文革结束后的开放年代,“改革”成为中国毋庸置疑的褒义词。但某些既得利益集团却学会了以改革之名行谋私之实。本文分析近20年来水利部用扩权来逃避传闻中的被撤销,编造出“涉水事物一体化管理”的水务体制改革理论,在中央争不到其他行业职能的情况下,竟用水利资金、项目和审批等做筹码,胁迫地方政府强行给基层水利行业增加职能,成立了近千家隶属于水利行业的水务局,造成中国机构设置史上至今延续十几年的最大混乱,导致“改革”一词在水利行业的污名化。

不仅如此,修改防洪规划与确定水库防洪库容,都是水利部能给地方政府及企业带来巨大经济利益的重要审批项目。这些发生在水务改革期间的修改,是否是裹挟地方政府搞水务改革的筹码?是否导致了城市型洪水和水库洪灾的愈演愈烈?本文也将予以分析。

笔者从1997年开始为水利部起草政策法规直至著书立说,期间恰逢朱镕基机构改革,随后去《中国水利报》当记者,多种经历使笔者有机会深入接触到大批素材并参与相关写作,以致成为那个时期水利行业在《人民日报》等体制内媒体和海内外市场化媒体发稿量最多的媒体人,获得过“比水利部还了解水利部”的赞誉。本文即在20年积累的大量素材基础上写成。


用水务“改革”反制精简机构


研究机构精简的有关部门,早已认识到行业设置过多,必将导致职能交叉后的机构重叠、效率低下、争利塞责、推过揽功等弊端。把交叉的职能交由一个部管辖,从而最大限度地避免政出多门、多头管理,一直是精简机构的目标,近年来的“大部制改革”也是为此。当然,那些职能清晰且各国均设置的部门如外交、财政、国防等并不关注这项改革。只有那些职能交叉严重,又担心因职能太少而被撤销的部,才会纷纷提出改革建议。如卫生部在2007年中共十七大提出大部制设想后,公开提议合并五个部的部分职能成立“大健康部”;而水利部因被撤销的压力更大,所以“准备”得更充分,在抵制行动上亦享有“起的最早、走得最远”的恶名。

中国早在1949年10月就设立了水利部,但却有因人设事之嫌,[1]其职责在不同时期亦有所增减。1997年中央国家机关改革最初方案水利部被撤销,但经过“努力”后又保留下来。从那时起水利部已意识到:必须改变多年来重建轻管的传统,不管分钱、上项目的感觉有多美妙,也要努力消除水利部被坊间讥为财政部(或计委)水利投资管理司的传闻。要想作为一个行业存在,有足够多的管理职能最重要,投资反倒是其次的。

根据国务院对水利部的“三定”(定职责、定内设机构、定人员编制)规定,水利部的主要职责是:负责保障水资源的合理开发利用,拟定水利战略规划和政策,起草有关法律法规草案,制定部门规章,组织编制国家确定的重要江河湖泊的流域综合规划、防洪规划等重大水利规划;按规定制定水利工程建设有关制度并组织实施,负责提出水利固定资产投资规模和方向、国家财政性资金安排的意见,按国务院规定权限,审批、核准国家规划内和年度计划规模内固定资产投资项目;提出中央水利建设投资安排建议并组织实施,等等。

但在水利部某些领导看来,部委职能、特别是管理职能仍然过少。每逢国务院机构改革,水利部内便弥漫着即将被撤销的恐惧感。为了反制多年来水利并入“大农业部”的传闻,水利部长们甘冒政治风险,不仅抢先编造出系统的扩权理论,还开始了有意识的扩权行动。这些扩权包括争建设部门的供排水,争环保部门的水污染治理,争农业部门的农业抗旱,争国土部门的地下水和农田整治,甚至和发改委两家都在干农村饮水,和财政部的农业开发办都在干水利工程和小型农田水利。水利部还莫名其妙地“进城”搞了几年“城市水保”,后又偃旗息鼓地退出,基层水利也闹不准这次没有投资渠道的“扩大服务领域”,是又要与哪个行业争权。

为了争权需要,水利部在日常文字中非常注意确保行业利益不受损。甚至为规范行业用词,竟不惜重金历时十几年编撰了《中国河湖大典》。这部《大典》将90%以上全社会公认的湿地条目,用沼泽、浅滩等替代。对被迫介绍的湿地定义,也只在沼泽一节中夹带叙述。他们担心,按照《国际湿地公约》定义的湿地范围,是“除深海以外的一切水面,包括季节性水面”,那水利行业所管辖的江河湖泊,都得划归林业,水利部得集体下岗。所以,水利在争抢其他行业职能的同时,还需严防为林业争抢地盘提供证据。这两个行业已在争水土流失治理中的种树种草,水利部如再承认湿地概念,将使整个行业遭受灭顶之灾。

水利部提出的水务改革全称是“涉水事物管理体制一体化改革”。该部对此的解释是:中国水多(洪涝灾害)、水少(干旱)、水脏(水污染)、水浑(水土流失)愈演愈烈的根源,是“多龙治水”造成的“和尚多了没水吃”。只有将所有行业的涉水职能全部交由水利部管理,问题才能迎刃而解。但笔者认为水利部此举背后的潜台词是:增加如此多职能的水利部,还应并入“大农业部”吗?我水利已经按照大部制改革的思路,将涉水职能交叉的问题解决,恳请上级不要裁撤我了。

为了将水多、水少、水脏、水浑的原因归咎于多个行业管理涉水事务,深谙舆论先行的水利部,从1990年代开始就大规模搜集、整理有利于“水务改革”的各种素材和数据,提供给各类媒体宣传,试图让公众认可如下结论:只有让水利行业从江河湖库这些水的源头,管到一家一户的水龙头,再从水龙头管到排污口,才能使中国走出所有涉水困境。

但无论怎样宣传,水务体制改革却没被中央政府接受并实施,因而无法在寸土不让的其它行业身上“割肉”后抢到职能。要想将水利行业的“改革”设想化为现实,只能动用自由裁量权很大的水利资金、项目和审批为诱饵、做筹码,去威逼、裹挟地方政府“选边站”。而地方政府所看重的,是谁给的真金白银多,有奶便是娘,谁给的利益多就跟谁跑。这导致既缺钱也缺政治操守的基层政府,从上世纪90年代起,先后按水利部意愿搞起水务管理体制“创新”。这场表面发端于基层、被水利行业称为“星星之火”的“水务改革”,经水利部暗中鼓动,至本世纪初已形成“燎原之势”。仅仅几年,不少基层政府便将建设部管理的供排水、环保部管理的污水处理等职能,划给了基层政府的水利主管机关。截止2004年10月底,按照水利行业自己的统计,已在全国成立各类水务局950个,占全国县级以上行政区总数的40%,部分实现了“用增加职能来避免下次改革被撤销”的目的。

然而,据笔者调查,这些水务局却是“大部分不管水污染处理、约半数左右不管供排水,没有一家具有完整管理水多、水少、水脏和水浑职能”的怪胎。又因林业管的湿地和水土保持等职能,水利部一直没有撼动,所以所谓“涉水事物一体化管理”从未真正实现过。笔者近10年来70多次致信水利部,反映水务改革乱象并呼吁公布真实情况,但一直没获得正面回应,因此无法提供更详细数据。

 

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